Freiwilliges Engagement in Europa. Zivilgesellschaftlicher Aufbruch oder Instrumentalisierung?

Gerd Mutz, Hochschule München

Am Abend des 7. Juni 2009, Tag der Wahl der Abgeordneten für das Europäische Parlament, wurden wieder Krokodilstränen geweint: Die Wahlbeteiligung ist in Deutschland wie in der gesamten EU erneut gesunken. Sie liegt nunmehr bei etwas über 40%. Vor 30 Jahren gingen immerhin noch über 60% aller wahlberechtigten EU-Bürger zur Wahl, also um die Hälfte mehr als heute. Ein Trend scheint sich damit zu stabilisieren und die Schlussfolgerung der Politiker und Medien ist, dass das Interesse an der Entwicklung der EU abnehme. Aber ist das tatsächlich der Fall? Beobachten wir nicht gleichzeitig, dass sich zunehmend mehr Menschen in den Mitgliedsländern niederlassen, dass sehr viel mehr gereist wird, dass sich die Menschen für die Politik der Nachbarländer interessieren und sehr wohl gut informiert sind? Und während nur ein Drittel der Jugendlichen wählt, steigt gleichzeitig die Zahl junger Menschen in Jugendaustauschprogrammen und Freiwilligendiensten. Es werden vermehrt Auslandsstudien und Auslandspraktika absolviert. Insbesondere Jugendliche identifizieren sich sehr stark mit Europa und seiner kulturellen Vielfalt. Sie interessieren sich für die unterschiedlichen Lebensweisen und wollen zumindest für eine Zeit lang darin eintauchen und Europa selbst erfahren. Stimmt also die Diagnose der Europamüdigkeit oder Politikverdrossenheit?

Das Konstrukt "Europäische Integration"

Wohl doch nicht ganz, zumindest gilt es, zu differenzieren. Es ist richtig, dass die Menschen von einer Europapolitik gelangweilt sind, die wenig durchschaubar ist und bei der man nicht so genau weiß, was und wie eigentlich im Parlament entschieden wird. Und welche Rolle spielen die Abgeordneten, die auf den Wahlzetteln stehen, oder die einzelnen Kommissare, die nicht direkt gewählt werden können? Auf den Wahlplakaten (nicht nur in Deutschland) sind die konkret zu wählenden Abgeordneten jedenfalls nur selten vertreten, überwiegend eher die Parteivorsitzenden. Da ist der Rückbezug auf das Lokale oder gar Nationale in den Wahlkabinen nur konsequent.

Neben mangelnder Transparenz von Gremien und Verfahren herrscht der Eindruck, trotz Urnengang doch nicht mitbestimmen und mitgestalten zu können – also seitens der Politik zwar als Wähler, nicht aber als Bürger Europas wahrgenommen zu werden. Die Europäische Integration wird zu einem Konstrukt, bei dem die Menschen nicht wissen, auf welcher Ebene und in welcher Weise sie sich einbringen können. Und es bleibt im Gewölk des Abstrakten, wenn vom Gemeinsamen Markt, nicht aber von einer gemeinsamen sozialen Ordnung oder geteilten Lebensverhältnissen, also dem Alltäglichen gesprochen wird. Dem Markt allein mag es gelingen, Güter und Dienstleistungen in Europa recht passabel zu koordinieren, aber schon der europäische Arbeitsmarkt erweist sich für viele Menschen als ein geschlossenes System. Er integriert eben nicht all jene, die arbeiten wollen und können. Marktintegration ist nicht gleichbedeutend mit Sozialintegration und vor allem: Den Gemeinsamen Markt erleben und erfühlen die Menschen nicht und darauf käme es ja an.

Die EU hat den Bürger entdeckt

Seit einigen Jahren nun steht das Begriffspaar Europäische Integration – Gemeinsamer Markt nicht mehr allein, neue Begriffe, wie Partizipation und Zivilgesellschaft haben sich hinzugesellt. Sogar im Reformvertrag ist – parallel zum sozialen Dialog der Sozialpartner – vom zivilen Dialog die Rede. Die Politik will zivilgesellschaftliche Organisationen konsultieren und einen „offenen, transparenten und geregelten Dialog“ führen. Somit und mit weiteren Maßnahmen, etwa der Aktivierung des Bürgerengagements, soll Partizipation ermöglicht werden. Schließlich soll 2011 zum Europäischen Jahr des Engagements werden. Die EU hat, so scheint es, endlich den Bürger und seine Organisationen entdeckt und erwartet eine Form der Integration, die mit dem Markt allein nicht zu machen ist. Sie greift damit recht spät, so muss angemerkt werden, zivilgesellschaftliche Debatten auf, die weltweit und in einzelnen Mitgliedsländern zum Teil bereits Jahrzehnte vorher geführt wurden.

Hieran schließen sich nun eine Reihe von Fragen an: Gibt es mit diesem neuen Paradigma bereits eine in sich geschlossene gemeinsame EU-Strategie? Wie sind die zivilgesellschaftlichen Organisationen und das freiwillige Engagement der Bürger in den Mitgliedsländern eigentlich beschaffen? Welche sind die zivilgesellschaftlichen Potenziale oder: Ist die Zivilgesellschaft mit dieser großen Aufgabe nicht überfordert – also erwartet man von ihr nicht Integrations- oder Inklusionsleistungen, die sie gar nicht leisten kann?

Die erste Frage nach einer europäischen Gesamtstrategie ist einfach zu beantworten: Nein, wir sind im Moment weit entfernt von einer europäischen Zivilgesellschaft, allenfalls befinden wir uns in einem Konzeptstadium und mangels Ideen oder gar konkreter Utopien wird zunächst auf Dialogverfahren und das Europäische Jahr des Engagements 2011 gesetzt. Allerdings könnten dabei durchaus Lernprozesse ausgelöst werden, insofern darf dieses Potenzial nicht klein geredet werden.

Aus den internationalen Debatten haben wir jedoch gelernt, bei dem Ingangsetzen von Dialogverfahren skeptisch zu sein. Es geht um die Frage: Welche Gruppe ist aus Sicht der EU eine zivilgesellschaftlich relevante Organisation? Oder welche Organisation ist groß und laut genug, sich zu bestimmten Themen zu Wort zu melden? Dazu ein Beispiel: Die großen Organisationen der Autofahrer in Europa (in Deutschland ADAC) erfüllen sicher alle Kriterien einer so genannten Nichtregierungsorganisation, sie sind aber durch ihre Lobbyisten ohnehin in allen Brüsseler Gremien vertreten. Das gleiche gilt für die großen Sozial- und Wohlfahrtsverbände. Die können also nicht gemeint sein. Wer dann? Wollen sich die EU-Gremien wirklich mit den vielen kleinen, oft lokal wirkenden Umweltverbänden oder Menschenrechts- und Flüchtlingsgruppen zusammensetzen? Oder mit Vertretern der vielen Selbsthilfeeinrichtungen und Freiwilligenagenturen? Dies ist nicht allein ein Organisationsproblem, sondern eine Frage der grundsätzlichen Einstellung zu den widerstreitenden Interessengruppen innerhalb der europäischen Gesellschaft. Es kann prognostiziert werden, dass der Output des zivilen Dialogs vom Input abhängig ist, also davon, welche zivilgesellschaftlichen Organisationen zugelassen werden. In dieser Hinsicht darf man gespannt sein und sich wünschen, dass auch die Kleinen lauter werden und zu Wort kommen. Darüber hinaus gilt zu klären, welche Formen der zivile Dialog annehmen soll; wünschenswert wäre gleichsam das Erfinden neuer Beteiligungsverfahren.

Wird das Ministerium den Hut aufhaben?

Gleiches gilt für die Durchführung des Jahres des Engagements. Hier ist die entscheidende Frage: Wer organisiert? Nahe liegend ist, dass sich die Gruppen, Vereine oder Verbände der Freiwilligen, jeweils zunächst auf nationaler Ebene, dann aber in gemeinsamen Foren und Plattformen selbst organisieren. Dabei könnte etwas herauskommen: Sich kennen lernen, Interessen artikulieren und sich so manches Mal auch streiten – etwa darüber, was man eigentlich unter bürgerschaftlichem oder zivilgesellschaftlichem oder schlicht freiwilligem Engagement verstehen will. Aber in manchen Mitgliedsländern ist man der Ansicht, auch eine solche Veranstaltung müsse von der Politik, also dem zuständigen Ministerium geregelt werden. In Deutschland war dies beispielsweise so bei der Ausgestaltung des Internationalen Jahres der Freiwilligen 2001 der UN. Mangels einer legitimen nationalen Vertretung der Freiwilligen hat kurzerhand das BMFSFJ die Federführung übernommen – bei den UN hat man nicht verstanden, warum zivilgesellschaftliche Akteure partout von der Politik koordiniert, d.h. auch ausgewählt werden müssen. Es wird also interessant, was auf nationaler Ebene passiert. Wer schickt wen ins Rennen und wer darf vertreten sein? Top-down oder bottom-up. Werden etwa in Deutschland das BBE (Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement) und darin vertretene Mitgliedsorganisationen der Freiwilligen die Federführung übernehmen oder wird das Ministerium den Hut aufhaben?

Hilfreich wäre folglich eine EU-Strategie zum freiwilligen Engagement, die Vorstellungen entwickelt, welche zivilgesellschaftlichen Organisationen sich in welcher Weise präsentieren können. Und darüber hinaus wäre es gut zu wissen, wohin die EU mit diesem neuen Paradigma eigentlich will. Sollen De-Effizienzen von Politik und Markt nur ausgeglichen oder korrigiert werden oder soll damit eine Debatte eines partizipativen Europas in Gang gesetzt werden? Wenn es um Letzteres ginge, dann wäre wiederum die Rolle der Bürger auf nationaler sowie auf europäischer Ebene zu klären.

Daran schließt sich aber unmittelbar eine weitere Problematik an. Es ist nicht nur eine Frage, wer sich beteiligen kann und wer organisiert, sondern auf einer sehr viel unmittelbareren Ebene eine Frage, wer sich in Europa engagiert. Wir wissen aus einigen nationalen Surveys zu zivilgesellschaftlichen Organisationen und Akteuren, dass es auch in der Zivilgesellschaft zu Exklusionsprozessen kommt. Gemeint ist damit, dass sich nicht alle Bürger, sondern überwiegend Menschen mit guter Bildung und höherem Einkommen engagieren. Selbst hervorragende nationale und europäische Programme, wie etwa der Europäische Freiwilligendienst, haben damit zu kämpfen, Menschen aus so genannten bildungsfernen Schichten zu beteiligen. Offensichtlich gelingt es bislang nicht, eine gleichmäßige Partizipation unterschiedlicher Gruppen zu gewährleisten, und es muss gefordert werden, gerade in dieser Hinsicht soziale Ungleichheiten (auch zwischen Männern und Frauen sowie ‚Einheimischen’ und Migranten) zu thematisieren. Europa entdeckt zwar seine Bürger als zivilgesellschaftliche Ressource, aber zugespitzt gesagt nur jene, die sich Engagement ‚leisten’ können. Weder gibt es eine Diskussion, wie Engagement in der Familie, den Bildungseinrichtungen oder am Arbeitsplatz gelernt wird, noch wird debattiert, ob und wie weit eine Monetarisierung des freiwilligen Engagements, d.h. eine Bezahlung über eine Aufwandsentschädigung hinaus, sinnvoll ist. Das Spannungsverhältnis zwischen Erwerbsarbeit und Engagement bleibt ungeklärt, ebenso die Rolle des 3. Sektors. Auch wissen wir wenig darüber, wie viele und welche Bevölkerungsgruppen sich in den einzelnen Mitgliedsländern engagieren, und welche (kulturell unterschiedlichen) Motive sie haben.

Vom "Nutzen" für die globalen Märkte

Die Diskussionen zu zivilgesellschaftlichen Aktionen und Organisationen verlaufen recht einseitig. Wenig wird über den Eigensinn von Engagement und über das Spezifische des Zivilgesellschaftlichen geredet. Es überwiegt vielmehr eine Nutzendiskussion im Hinblick auf „employability“ oder Mobilität. Aus der Perspektive von „employability“ werden Markt und Zivilgesellschaft ineinander gesetzt: Aktive Bürger, so die Annahme, verfügen zugleich über nicht formale oder informelle Kompetenzen, die arbeitsmarktrelevant sein können (und deshalb sei es hilfreich, Engagierte mit einem Aktivitätspass auszustatten). Oder: Erwerbslose könnten sich engagieren und somit einen Übergang in das Beschäftigungssystem finden. Und Mobilität (oder die Beseitigung von Mobilitätshindernissen) wird nicht als eine Erweiterung von Erfahrung gedacht, sondern als Einüben von Flexibilität, die auf globalen Märkten nützlich sein kann. Jugendliche, die beispielsweise im entwicklungspolitischen Freiwilligendienst (unter dem Einfluss ihres bürgerlichen Elternhauses) ihren kulturellen Horizont erweitern wollen, haben stets im Auge, dass sich Auslandsaufenthalte gut vermarkten lassen, also „employable“ machen. Das gleiche gilt für Praktika und andere Formen der Mobilität. Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: All diese Programme sind in einem hohen Maße begrüßenswert – aber es kommt darauf an, wie derartige Angebote auf nationaler oder europäischer Ebene den jungen Menschen vermittelt werden. Wünschenswert wäre, nicht derartige „soft skills“ zu betonen, sondern Engagement als einen Bildungsprozess zu verstehen, der Partizipation sowie Entfaltung von zivilen Möglichkeitsräumen und damit eine europäische Bürgerschaftlichkeit hervorbringen könnte.

Problematisch ist ebenso, zivilgesellschaftliche Potenziale nur im Hinblick auf eine Stärkung der Politik zu sehen. Wenn sich Politik nicht vermitteln kann und Menschen nicht erreicht werden, dann ist auch eine in dieser Weise instrumentalisierte Zivilgesellschaft überfordert – europäische Entscheidungsprozesse lassen sich so nicht demokratisieren.

Dies führt zum letzten Fragenkomplex. Welche Vorstellung hat man eigentlich in Brüssel und in den einzelnen Ländern von einem Zusammenwirken der nationalen und europäischen Ebene? Der Befund ist derzeit, dass es zwar auf europäischer Ebene kaum konkrete Vorstellungen oder Konzepte zivilgesellschaftlicher Partizipation gibt, dass sich aber national teilweise sehr viel, manches Mal auch sehr wenig entwickelt hat. Dabei geht es hier nicht um die Frage, in welchem Mitgliedsland zivilgesellschaftliche Strukturen am ‚besten’ funktionieren, also um Zahl, Größe und Wirkungsgrad der zivilgesellschaftlichen Organisationen oder Umfang des freiwilligen Engagements, sondern darum, wie nationale und europäische Ebenen ineinander greifen und Akteure voneinander lernen können. Eine wechselseitige Beeinflussung ist denkbar. So haben sich einerseits in einzelnen Ländern Foren, Plattformen und Kommissionen entwickelt, die wie Laboratorien wirken und das Verständnis von Zivilgesellschaft und Engagementpolitik auf EU-Ebene beeinflusst haben. Die EU hat gelernt, was zivilgesellschaftliche Organisationen und Akteure bewirken können.

Für eine Europäische Engagement-Charta

Andererseits haben EU-Programme, wie der Europäische Freiwilligendienst, dazu geführt, dass auf nationaler Ebene Sensibilität erzeugt wurde, etwa für die Rolle von Freiwilligendiensten. Doch was muss über derartige Programme hinaus von der EU eingefordert werden? In erster Linie bräuchte es eine zivilgesellschaftliche Vision, eine Europäische Charta, die gemeinsame Werte im Hinblick auf Partizipation und Gestaltung zum Ausdruck bringt, sowie eine Infrastruktur, die grenzüberschreitende Netzwerkbildung ermöglicht und unterstützt. Nicht zuletzt ist die europäische Wissenschaft gefordert, Theoriebildung voranzutreiben, prozessorientierte und partizipative Evaluierungsverfahren zu entwickeln sowie gute europäische Praxis zu identifizieren.